當(dāng)前世界局勢(shì)復(fù)雜演變、國(guó)際能源價(jià)格持續(xù)高位波動(dòng)的發(fā)展形勢(shì)對(duì)我國(guó)的能源安全穩(wěn)定供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行帶來(lái)了很大的不確定性和挑戰(zhàn)。為提升煤炭清潔高效利用水平、加快推廣成熟技術(shù)商業(yè)化運(yùn)用，2021年11月17日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定在前期設(shè)立碳減排金融支持工具的基礎(chǔ)上，設(shè)立2000億元支持煤炭清潔高效利用專項(xiàng)再貸款，形成政策規(guī)模推動(dòng)綠色低碳發(fā)展。2022年5月4日，中國(guó)人民銀行發(fā)布消息稱經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)再增加1000億元支持煤炭清潔高效利用專項(xiàng)再貸款額度。至此，煤炭清潔高效專項(xiàng)再貸款工具的總額度達(dá)到3000億元，有助于進(jìn)一步釋放煤炭先進(jìn)產(chǎn)能，保障能源安全穩(wěn)定供應(yīng)，支持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。
值得關(guān)注的是此次新增額度支持領(lǐng)域增加了煤電企業(yè)電煤保供方面。此外在2022年5月11日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中，李克強(qiáng)總理要求通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算注資100億元用于支持煤電企業(yè)紓困和多發(fā)電，有序釋放先進(jìn)煤炭產(chǎn)能，絕不允許出現(xiàn)拉閘限電。這一系列資金支持能夠幫助緩解煤電企業(yè)當(dāng)前復(fù)雜形勢(shì)下的經(jīng)營(yíng)困境，引導(dǎo)發(fā)電企業(yè)積極推進(jìn)煤電機(jī)組“三改聯(lián)動(dòng)”，化解煤電企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)、安全保供責(zé)任及良性經(jīng)營(yíng)之間的矛盾。
煤電轉(zhuǎn)型投資難
在低碳減排和安全保供的雙重約束下，我國(guó)煤電行業(yè)的發(fā)展定位發(fā)生轉(zhuǎn)變，一方面煤電需要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的清潔轉(zhuǎn)型，由高碳電源轉(zhuǎn)向低碳電源，發(fā)展綠色低碳技術(shù)，推動(dòng)煤炭的清潔高效利用；另一方面煤電作為電力供應(yīng)的“壓艙石”和“調(diào)節(jié)器”，仍將長(zhǎng)期承擔(dān)電力安全保供的責(zé)任，由主體性電源轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)保障性和系統(tǒng)調(diào)節(jié)性電源，同時(shí)肩負(fù)供熱服務(wù)。這就要求未來(lái)煤電朝向更加清潔低碳、更加高效、更加靈活的方向發(fā)展。
然而在當(dāng)前的市場(chǎng)與政策環(huán)境下煤電行業(yè)發(fā)展面臨著很大的困境。受國(guó)際市場(chǎng)大宗商品大幅漲價(jià)、煤炭去產(chǎn)能進(jìn)程加速、國(guó)內(nèi)用煤用電需求提高等多方面影響，2021年9月以來(lái)我國(guó)煤炭?jī)r(jià)格持續(xù)高位運(yùn)行，導(dǎo)致燃煤發(fā)電成本攀升。據(jù)中電聯(lián)測(cè)算，去年因電煤價(jià)格上漲導(dǎo)致煤電企業(yè)煤炭采購(gòu)成本額外增加了6000億元左右，全年全國(guó)煤電企業(yè)虧損額超過(guò)3000億元，對(duì)煤電板塊的經(jīng)濟(jì)性形成了極大沖擊。在電煤緊張、新能源發(fā)電不穩(wěn)定的情形下多個(gè)地區(qū)難以滿足疫后用電需求的暴漲，2021年三季度全國(guó)多地出臺(tái)有序用電措施，局部地區(qū)出現(xiàn)突發(fā)的拉閘限電，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行形成挑戰(zhàn)，為此國(guó)家相關(guān)部門推出一系列保供穩(wěn)價(jià)措施，煤電企業(yè)承擔(dān)起電力安全保供的責(zé)任。
實(shí)際上，去年三季度的限電在大部分地區(qū)并非裝機(jī)不足所致，而是因?yàn)槊号c電價(jià)格機(jī)制銜接不暢，煤價(jià)暴漲沖擊煤電企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)節(jié)奏，導(dǎo)致“有效在線”發(fā)電容量缺乏。另外，自2021年10月以來(lái)，在實(shí)際上仍處高位的煤價(jià)水平下，加上地方落實(shí)煤電價(jià)格新政不到位，煤電企業(yè)的生存狀況仍是舉步維艱。
面向“十四五”，煤電行業(yè)的發(fā)展存在巨大的資金需求。“十三五”期間，在煤電虧損嚴(yán)重、配套政策不到位的情形下發(fā)電企業(yè)“不敢”“不愿”投資，煤電機(jī)組改造進(jìn)度推進(jìn)緩慢。
按照國(guó)家提出的“十四五”期間煤電機(jī)組實(shí)施節(jié)煤降耗改造3.5億千瓦、靈活性改造2億千瓦、供熱改造5000萬(wàn)千瓦目標(biāo)，至少需要投入約5000-6000億元資金；同時(shí)部分存在電力硬缺口的地區(qū)和西北部大型清潔能源基地建設(shè)需新建煤電項(xiàng)目，以1億千瓦規(guī)模估計(jì)至少需要投資4000億元。其次，作為煤電清潔利用的重要途徑，CCUS等關(guān)鍵低碳技術(shù)的研發(fā)和裝置投入需要增加；此外，落后燃煤機(jī)組關(guān)?；蜣D(zhuǎn)為應(yīng)急備用后，發(fā)電企業(yè)需投入資金來(lái)應(yīng)對(duì)資產(chǎn)擱淺風(fēng)險(xiǎn)、做好相關(guān)人員的安置工作。但是在綠色金融發(fā)展過(guò)程中，不少銀行或投資機(jī)構(gòu)選擇了簡(jiǎn)單地將所有與煤電等高碳行業(yè)相關(guān)的活動(dòng)均列為“禁止融資”類別的做法，致使煤電企業(yè)難以從外部獲得融資，不得不依靠股東委貸和集團(tuán)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)融資，這加劇了煤電企業(yè)轉(zhuǎn)型的資金困境。
要“輸血”更要“造血”
煤電行業(yè)的發(fā)展困境逐步引起了國(guó)家層面的高度重視，先后通過(guò)有序放開(kāi)燃煤上網(wǎng)電價(jià)、擴(kuò)大市場(chǎng)交易電價(jià)浮動(dòng)比例、動(dòng)力煤保供穩(wěn)價(jià)、落實(shí)煤電綠色低碳轉(zhuǎn)型金融等一系列政策，從電價(jià)、煤價(jià)、資金多個(gè)維度給予發(fā)電企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型支持，推動(dòng)煤電產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)電力清潔低碳高質(zhì)量發(fā)展。然而當(dāng)前的臨時(shí)性、應(yīng)急性資金支持并不足以持續(xù)保障煤電行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型，未來(lái)應(yīng)逐步形成完善的轉(zhuǎn)型金融體系與公正轉(zhuǎn)型機(jī)制，滿足煤電高碳資產(chǎn)向低碳、零碳的轉(zhuǎn)型需求。與綠色金融不同，轉(zhuǎn)型金融主要針對(duì)市場(chǎng)實(shí)體、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和資產(chǎn)項(xiàng)目向低碳和零碳排放轉(zhuǎn)型提供金融支持，尤其是傳統(tǒng)的碳密集和高環(huán)境影響項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或市場(chǎng)主體。此次國(guó)家層面提出的支持煤炭清潔高效利用專項(xiàng)貸款和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算雖并未明確，但其本質(zhì)上也屬于轉(zhuǎn)型金融范疇。
未來(lái)煤電行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型需要政府部門、發(fā)電企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等多方共同努力，在為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供安全保障的同時(shí)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。金融支持只能解決“輸血”功能，讓煤電企業(yè)具備“自主造血”能力尚需電力市場(chǎng)機(jī)制和電價(jià)政策到位。政府部門應(yīng)盡快完善電力市場(chǎng)機(jī)制的建設(shè)，充分發(fā)揮電力市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，使電價(jià)與煤價(jià)掛鉤聯(lián)動(dòng)，有效疏導(dǎo)燃煤發(fā)電成本，保障機(jī)組獲得短期的合理利潤(rùn)回報(bào)和長(zhǎng)期的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)收益；盡快落地容量成本回收機(jī)制，設(shè)定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；健全輔助服務(wù)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，完善電力調(diào)峰輔助服務(wù)補(bǔ)償政策，激勵(lì)煤電機(jī)組參與靈活性服務(wù)，保障高比例可再生能源消納。這樣才能保證維持系統(tǒng)供電能力所需的各種煤電機(jī)組的電量?jī)r(jià)值得到合理回報(bào)；使讓出電量空間、降低利用小時(shí)、主要發(fā)揮調(diào)節(jié)服務(wù)的靈活型機(jī)組，或者承擔(dān)應(yīng)急備用機(jī)組的容量型機(jī)組，其各自的價(jià)值得到合理補(bǔ)償。若無(wú)電力市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制的進(jìn)一步完善，煤電企業(yè)的“自主造血”便無(wú)從談起。再進(jìn)一步，若煤電企業(yè)長(zhǎng)期連基本生存都無(wú)從談起的話，電力供應(yīng)安全、推進(jìn)電力低碳轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)也無(wú)從保障。
發(fā)電企業(yè)要響應(yīng)政策要求，結(jié)合自身特點(diǎn)因地制宜積極開(kāi)展機(jī)組靈活性、供熱和（BE）CCS等改造，主動(dòng)通過(guò)多種路徑挖掘存量煤電資產(chǎn)價(jià)值；同時(shí)推動(dòng)煤電與可再生能源融合發(fā)展項(xiàng)目落地，促進(jìn)煤電與新能源發(fā)展更好的協(xié)同，適應(yīng)以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)發(fā)展。
金融部門應(yīng)不斷探索創(chuàng)新轉(zhuǎn)型金融產(chǎn)品，明確實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立由財(cái)政資金打底、企業(yè)和社會(huì)資金為主的轉(zhuǎn)型基金。未來(lái)隨著全國(guó)碳交易市場(chǎng)化程度提高，可利用碳排放配額收入機(jī)制為基金提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。同時(shí)做好資金監(jiān)管，保持規(guī)范、持續(xù)的信息披露，提高轉(zhuǎn)型金融產(chǎn)品市場(chǎng)信息的透明度和可信度，有效防范煤電等高碳行業(yè)的“漂綠”、“洗綠”風(fēng)險(xiǎn)。
